이재영의 국방세계

국방부의 합동군사령부 설치안: 1. 개편안 내용

(1) 국방선진화 추진위원회 개편안

2010년 9월 3일 ‘국가안보총괄점검회의’는 육해공군의 <자군 중심주의 사고>를 우리 군의 문제점으로 지적하고, 미군으로부터 전시작전권을 돌려받는 2015년쯤 육․해․공 합동군사령부를 신설하는 방안을 마련했다.

동 방안에 따르면 현재 합동참모본부의장은 군령권과 지휘권 대부분을 합동군사령관에게 이관하고, 순수한 대통령 자문 역할을 수행하게 된다. 합동군 사령부 휘하에 육․해․공군 사령부를 설치하고, 각 군 사령관에게 작전권인 군령권과 진급, 징계, 보직 등 인사권과 군수물자 관리를 책임지는 군정권을 부여한다.

특히 합동군사령부는 현장 지휘권 상당부분을 각 군에 위임하도록 해, 각 군 사령관의 권한이 대폭 강화된다. 또한 육군대장이 독식하는 합참의장을 비롯해 신설되는 합동군사령관은 육․해․공군 대장의 순환보직이 된다.

2010년 12월 6일 대통령직속 '국방선진화 추진위원회'가 안보점검총괄회의 제안을 이명박 대통령에게 보고함으로써, 이 방안을 중심으로 군 지휘체계가 개편될 것으로 예상된다.

(2) 국방부의 개편안

2010년 12월 29일 ‘2010년 국방부 업무보고’ 내용 중에, 합동군사령부 개편에 관한 국방부 자체의 의견표명이 있었다. 국방부는 자위권 차원에서 북한의 도발을 철저하게 응징할 수 있는 전투형 군대를 육성하겠다는 포부를 밝혔으며, 이러한 군대의 효율적 작전수행을 위해 합동군사령부를 창설하겠다는 의지를 표명했다.

합동군사령부 설치: 합동참모본부(이하 합참)의 기능을 재조정한다. 즉 합참의 합동전략기획과 합동작전기획 및 수행이라는 두 가지 기능 가운데, 합동작전기획 및 수행 기능을 전담하는 합동군사령부(사령관은 대장)를 창설한다는 것이다. 이렇게 되면 작전은 합동군사령관이 지휘하고, 합참의장은 전략과 군수지원을 담당하게 된다. 합참의장은 국군의 최고 선임자라는 상징성을 갖게 되지만, 실질적 권한은 합동군사령관이 갖게 된다.

육․해․공군사령부 설치: 군정 기능을 가진 육·해·공군본부와 작전부서인 육군작전사령부(지상작전사령부 및 제2작전사령부), 해군작전사령부, 공군작전사령부 기능을 통폐합하여 육군, 해군, 공군사령부를 창설해 합동군사령관의 지휘를 받도록 한다. 육·해·공군사령부는 군정권을 가진 각 군 본부와 군령권을 가진 각 군 작전사령부를 통폐합해 창설되기 때문에 군정권과 군령권 모두를 보유하게 된다.

서북해역사령부 설치: 2010년 12월 6일 국방선진화추진위원회가 대통령에게 보고한 안보점검총괄회의 제안에, 서해 5도사령부의 창설과 관련된 내용이 들어 있었다(병력 12,000명 규모의 사단급 사령부 창설). 그러나 서해 5도 방어부대로서 국방부가 추진하기로 한 서북해역사령부는 이보다 더 거대한 규모이다. 부근 해병대, 해군, 육군부대가 서북해역사령부의 예하로 들어가기 때문에, 병력 규모만 2만 명 이상이 될 것으로 보인다.

국방부의 합동군사령부 설치안: 2. 개편안 평가

국방부는 국방장관 → 합동군사령관 → 육·해·공군사령관으로 지휘계통의 단일화를 모색하고 있다. 현재 여러 갈래인 지휘계선을 통합함으로써, 효율적인 합동작전을 모색하자는 의도로 해석된다.

그러나 국방부의 방안은 개혁이라는 정부의 취지에 전혀 부응하지 못하고 있다. 먼저 합참과 합동군사령부가 권력을 분점하기 때문에, 상부구조에서 지휘계통이 분열되어 효과적 작전수행이 어렵게 된다. 그리고 국방부의 개편안은 문민 대통령의 군대 통수권을 무력화시킴으로써, 대통령의 명령이 각 군 사령부까지 하달되지 못하는 구조가 될 가능성이 높다.

(1) 지휘계통 분열

국방부 방안대로 지휘계통이 수립되면, 작전지휘는 합동군사령관이 전략과 군수지원은 합참의장이 담당하게 된다. 육․해․공군사령관은 합동군사령관의 작전지휘를 받으면서, 합참으로부터 전략과 군수를 지원받아야 하는 것이다. 작전은 지휘이며 전략 및 군수는 지원이기 때문에, 사실상 단일한 지휘체계라는 주장이 있을 수 있다. 그러나 합참의장이 군대 내 최고참 군인이라는 점을 감안하면, 지휘권에 입김을 행사할 수 없는 위치라고 할 수는 없다.

그러므로 종류는 다르지만 지휘계통의 분열이라는 측면에서, 현재의 지휘구조(군령권은 합참, 군정권 각 군)와 크게 다를 바가 없다. 지휘체계가 국방부 방안대로 개편되면 2가지 문제가 발생하게 된다.

하나는 평시 교육훈련과 전시 작전수행이 혼선을 빗을 가능성이 높아진다. 육․해․공군사령부가 합동군사령부와 합참 양편에 발을 담글 수밖에 없기 때문이다. 다른 하나는 유사시 각 군간 협동작전이 순조롭게 진행되지 않을 가능성이 높아진다. 육․해․공군사령관이 군령권과 군정권을 모두 보유하기 때문에, 각 군은 합동군사령관보다 자군 사령관에게 충성을 다 바치게 되기 때문이다.

물론 합참의장이 합동군사령관을 겸직하게 되면, 이러한 문제가 해결될 수 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 문제점은 사라지지 않는다. 즉 합참의장과 합동군사령관은 동일하지만, 합참과 합동군 사령부라는 두 조직은 동일하지 않기 때문이다. 두 조직간 보이지 않는 알력으로 인해, 전․평시 작전수행에 혼선이 나타날 가능성이 존재한다는 의미이다.

(2) 문민대통령의 무력화

민주주의 국가는 군대에 대한 문민통제 장치를 갖추고 있다. 즉 ① 헌법에 군대가 정치에 관여하지 못하도록 규정하며, ② 국방방관과 국방부 내 요직에 민간인을 임명하도록 하고, ③ 군대가 중립을 유지할 수 있는 여건(직업군인에 대한 혜택 및 군대경력 보장)을 만들어 주는 것이다. 우리나라에서 ①과 ③을 갖추고 있지만, ②는 전혀 이루어지지 않고 있다. 군대세력이 여전히 강력하며, 군대가 안보를 잘 안다는 잘못된 인식 때문이다.

대신 김영삼 정권부터 문민차관을 임명하여, 예산으로 군대를 통제하고 있다. 그렇다고 국방장관이 완전한 군인은 아니다. 대통령이 국방장관의 임면권을 보유하고 있기 때문이다. 그렇다고 국방장관이 완전한 민간인도 아니다. 군대 선후배의 압력으로부터 자유로울 수 없기 때문이다. 굳이 평가하자면 국방장관이 문민 대통령의 의중을 반영하지만, 군대의 관점에서 실행한다고 불 수 있다.

이러한 권력구도에서 국방부가 제안한 지휘체계가 수립되면, 문민 대통령의 군대 통제권이 무력화 되는 상황이 발생할 수 있다.

합참의장이 합동군사령관을 겸직하게 되면, 합동군사령관→육·해·공군사령관으로 이어지는 강력한 군대체계가 형성된다. 합참의장은 현재의 권한보다 한층 더 강화된, 거의 완벽한 권력을 움켜지게 된다. 군인 1인에게 모든 권한을 부여하지 않는 민주주의의 전통에도 불구하고(최고 권력자에 대한 견제장치 존재), 합참의장을 견제하는 장치는 그 어디에도 존재하지 않게 되어 버리는 것이다.

이러한 지휘체계에서 국방장관은 대통령의 의중보다 군대의 이익에 편승할 가능성이 높아진다(외적으로 명령을 받들지만, 내적으로 군대의 의견대로 움직인다는 의미). 군대로부터 고립보다, 자신의 명예를 지키고 권력분점을 원하기 때문이다. 국방장관이 문민대통령의 편에 서면, 군대로부터 고립되어 장관으로서 권한 행사가 제약을 받는다. 두 경우를 뒤집어 표현하면 국방장관이 어느 편에 서던지, 문민 대통령의 군대통제가 어려워진다는 의미이다.

합참의장과 합동군사령관이 분리되면, 합동군사령관(작전지휘권)과 합참의장(전략 및 군수지원) → 육·해·공군사령관으로 다소 느슨한 군대체계가 형성된다. 물론 합동군사령관과 합참의장이 한 통속이 되면, 합참의장이 합동군사령관을 겸직하는 경우와 같은 결과가 발생한다. 즉 군대에 대한 대통령의 문민통제가 불가능해 지는 것이다.

합참의장과 합동군사령관이 분리되면(두 우두머리가 한 통속이 되지 않는다는 가정 하에서), 군령권과 군정권을 보유한 육·해·공군사령관이 각 군을 장악하게 된다. 합참의장과 합동군사령관이 각 군을 지휘하는 체계가 아니라, 각 군의 지지(특히 육군)에 의해 합참의장과 합동군사령관의 위상이 정해지는 희한한 상황이 연출되는 것이다.

만약 각 군 사령관(특히 육군)이 합참의장과 합동군사령관보다 국방장관을 지지하게 되면, 지휘체계는 국방장관 → (합참의장과 합동군사령관 무력화) → 육․해․공군사령관으로 변화하게 된다. 물론 국방장관이 육․해․공군사령관을 직접 지휘하는 형태가 아니라, 육․해․공군사령관의 지지에 의해 국방장관의 위상이 정해지게 된다. 어느 경우이든지 군대에 대한 대통령의 문민통제가 위협받는 상황이 도래할 가능성이 높아지는 것이다.